Estratégia em Relações Governamentais: Adaptando conceitos de Mintzberg

Rodrigo Navarro, Sócio da MZ" RelGov

Introdução
O campo de conhecimento que geralmente chamamos de "estratégia" é certamente vasto e permeado por muitos conceitos, modelos e ferramentas com diferentes e complementares visões a partir de uma miríade de autores. No entanto, existem algumas "formas de pensar" nesta área que são mais bem sucedidas que outras, o mesmo ocorrendo com certas abordagens teóricas e práticas.


A área de Relações Governamentais (RelGov) tem recebido atenção crescente ao longo dos últimos anos, talvez por causa da crescente participação e influência dos governos em todo o mundo em diferentes setores e, consequentemente, os impactos relacionados (positivos ou negativos) sobre as estratégias das empresas em seus diferentes níveis. Assim, a área de RelGov tem sido reconhecida como de alta importância estratégica para as empresas, podendo gerar ganhos significativos, tanto em termos financeiros como em reputação corporativa, uma vez bem conduzida (note que o oposto também é verdadeiro, o que só reforça esse ponto).

Desta forma, discutimos aqui como alguns conceitos desenvolvidos pelo mundialmente reconhecido autor e professor em estratégia empresarial e gestão Henry Mintzberg podem ser apresentados com as necessárias adaptações/complementações para facilitar o uso específico da área de RelGov e seus profissionais.

Pensamento Estratégico x Planejamento Estratégico em RelGov

Primeiramente, façamos uma importante distinção entre as atividades de pensamento estratégico e planejamento estratégico, para então elaborar sobre a "adequação" destas em RelGov.

Henry Mintzberg assinala em seus textos que em meados dos anos 60 líderes empresariais adotaram amplamente a atividade de "planejamento estratégico" como "o único e melhor caminho para conceber e implementar estratégias que melhorariam a competitividade de cada unidade de negócio". Em linha com os princípios da gestão científica propostos por Frederick Taylor, este "único e melhor caminho" envolveu a separação entre pensamento e ação, e a criação de um novo papel ocupado por especialistas: os planejadores estratégicos. Esperava-se que os sistemas de planejamento iriam produzir as melhores estratégias, bem como instruções detalhadas para a sua execução, de modo que os gerentes de negócios não poderiam interpretá-las errado. Sabe-se que o plano não funcionou exatamente assim.

O professor Mintzberg argumenta ainda que o planejamento estratégico há muito "caiu de seu pedestal" e poucas pessoas entendem plenamente as razões para isso: planejamento estratégico não é o mesmo que pensamento estratégico. Na verdade, o primeiro muitas vezes dificulta este último, levando gestores a confundir a real visão com a mera manipulação de números e dados. Esta confusão é o cerne da questão: as estratégias mais bem sucedidas são derivadas de visões, não de planos meticulosamente detalhados.

Portanto, o pensamento estratégico (síntese), deve ser visto como uma atividade fundamental, sem amarras e preocupações sobre detalhes, que vem antes do planejamento estratégico (análise), que por sua vez compreende um processo passo a passo discutido após as definições de estratégia(s) no âmbito macro originado no passo anterior.

O planejamento estratégico como vem sendo praticado, argumenta Mintzberg, tem sido de fato uma programação estratégica - a articulação e desenvolvimento de estratégias, ou visões, já existentes.

Quando as empresas entendem a diferença entre pensamento e planejamento estratégico, podem se voltar para o que deve ser o processo de formulação da estratégia: assimilar o que os gerentes aprendem de todas as fontes (tanto percepções de suas próprias experiências pessoais e de outros em toda a organização - os chamados "dados soft" - como informações de pesquisa de mercado e benchmarks - os chamados "dados hard"), e depois sintetizar esse aprendizado na visão e direção que deve ser dada para o negócio.

Também de acordo com Mintzberg, as empresas devem transformar a tarefa convencional de planejamento, com a equipe responsável por esta área dando a sua contribuição para o processo de formulação da estratégia. Eles devem fornecer as análises formais que o pensamento estratégico requer, a fim de aumentar a consideração de diferentes questões, em vez de procurar uma única resposta correta. Assim, eles devem agir como catalisadores que apoiam a formulação de estratégias auxiliando e incentivando os gestores a pensar estrategicamente. Finalmente, os chamados "planejadores" pode ser programadores de uma estratégia (ou de várias), ajudando a especificar a série de passos concretos, de forma a atingir a visão estabelecida.

E como o profissional de RelGov se encaixa nessa visão?

A partir do contexto explanado acima, as atividades desse profissional devem ser, em primeiro lugar, participar efetivamente - desde o início - da atividade de pensamento estratégico na empresa.

Uma razão para isso é a inerente missão de buscar, a todo o momento, os dados "soft" e "hard" que orientam o seu desempenho. Com isso, esse profissional pode certamente ajudar e apoiar os tomadores de decisão na formulação de estratégias em nível macro com insights, ideias e percepções, garimpadas dentro (ex. relações com a mídia, marketing, jurídico e manufatura) e fora (ex. reuniões de associações setoriais, eventos corporativos) da empresa.

Em muitas empresas, mesmo com o crescente reconhecimento da importância da área, infelizmente profissionais de RelGov ainda não participam efetivamente do processo de formulação de estratégias, e em muitos casos são chamados mais tarde (com urgência) para "apagar o fogo". Pode ser tarde demais.

Em seguida, ele deve desempenhar o papel de um catalisador estratégico importante, devido à transversalidade da área de RelGov, que tem relações com todas as outras áreas de uma empresa, e que afeta (e é afetada) pelo ambiente externo.

Assim, este profissional pode ajudar outras áreas a alcançar resultados superiores e em menos tempo, por exemplo utilizando sua rede institucional para que mensagens-chave alcancem os devidos interlocutores, ou visualizando possíveis "atalhos" em procedimentos e protocolos. Este papel deve ser parte do que chamo de "Estratégia Transversal", que está ligada ao nível tradicionalmente chamado de "Estratégia Funcional" na literatura acadêmica.

Finalmente, este profissional pode ainda contribuir atuando como programador estratégico de determinadas estratégias, definindo os passos que são necessários para que os objetivos da empresa sejam alcançados.
Estas estratégias podem estar sob sua responsabilidade direta (como o aumento da percepção positiva de reputação corporativa perante um Governo Estadual, por exemplo) ou indiretamente (como no caso de auxiliar a instalação de uma nova fábrica no país, o que resultará em maiores ganhos políticos para a empresa diante do Governo Federal).

Os 5 Ps da Estratégia em RelGov

Mintzberg trouxe, em co-autoria no livro "O Processo de Estratégia", o ponto de vista interessante e útil de que, como a estratégia é um campo vasto e complexo, sua própria definição pode apresentar diferenças importantes, chamando-as de "5 Os" (ver Figura 1).

Este conceito pode ser usado quando, ainda na fase de pensamento estratégico, estamos definindo estratégias em nível macro, antes de passar para a fase de planejamento e mais tarde para a execução.

Figura 1: Os 5 Ps da Estratégia (Mintzberg, 2006)

O primeiro "P" refere-se à definição mais comum de estratégia, que é vê-la como um plano. Desta forma, entende-se como um conjunto específico de ações ou direcionamentos que indicam maneiras de resolver problemas ou buscar oportunidades. Trata-se da clássica abordagem militar (Sun Tzu e Carl von Clausewitz, entre outros autores), sendo entendido como a concepção de um plano de guerra, ou como na teoria dos jogos (citando John von Newman, por exemplo), visto como um plano que especifica quais escolhas podem ser feitas pelos jogadores em cada situação possível.

Certamente estratégia pode - e deve - ser vista como um plano, mas não só dessa forma, caso contrário, pode-se ficar "preso" a passos pré-definidos. No mundo corporativo, muitas vezes é comum ouvir gestores dizendo que "se está no plano, eu faço; se não está, eu não faço", uma atitude reforçada pelo fato de que as recompensas (bônus, prêmios e outros benefícios) estão ligados ao sucesso destas etapas anteriormente estabelecidas.

Outro cuidado sobre este ponto é estar alerta para oportunidades (riscos) "emergentes" previamente não planejadas, que precisamente porque não foram incluídas no plano não podem ser capturadas (evitadas), com o fundamento - em um primeiro momento até plausível - que "não temos orçamento (e/ou tempo) para isso". A palavra chave aqui é flexibilidade.

Na estratégica atividade de RelGov, temos que elaborar planos, mas precisamos desta flexibilidade. É praticamente impossível prever cada rodada que terá lugar durante uma negociação com governos ou que outros fatores externos poderão influenciar os processos em curso, como as condições econômicas nacionais ou internacionais, ou uma situação de crise, por exemplo.

Nesta área temos que ter planos de back-up (contingência) previamente pensados, ainda que não totalmente definidos em detalhe, para serem ativados, se necessário. A atividade de planejamento por cenários, realizada por muitas empresas, pode ajudar neste processo.

Ao contrário da prática comum de desenhar alguns cenários (geralmente um otimista, outro conservador e um terceiro pessimista) e escolher um deles - correndo o risco de ser o mais conveniente - o planeamento por cenários busca listar as diferentes possíveis situações, independentemente de sua probabilidade de ocorrer, e identificar, para cada caso, os principais objetivos, ações e responsáveis a serem envolvidos.

De outra forma, a estratégia também pode ser definida ao "olhar para trás", o que conduz ao segundo "P", de padrão. Nesta abordagem, vemos que a estratégia pode ser um procedimento que se repete ao longo do tempo, gerando um comportamento consistente. É o que a empresa está fazendo de forma eficaz e comprovadamente dando certo (ou, também, errado).

Se olharmos para a maioria das empresas familiares com muitos anos de tradição no Brasil, temos um bom exemplo desta abordagem. Perguntando a seus gerentes por que agir de uma determinada maneira, provavelmente vamos ouvir "porque sempre fizemos assim"; ou, conforme relatado a mim por um empresário de uma empresa com essa característica: "meu avô ensinou o trabalho ao meu pai, que passou seu conhecimento para mim, e eu estou ensinando meu filho, que irá conduzir o negócio quando eu me aposentar".

Este segundo tipo de definição para a estratégia pode ajudar muito o profissional de RelGov. Isso porque muitas das situações enfrentadas por este tipo de executivo não são inteiramente sem precedentes; podem ser encontrados paralelos (bons ou ruins) no passado, quer no mesmo setor de atividade ou em outro semelhante, ou mesmo em setores bem diferentes; em nível nacional ou em outros países; ocorrido recentemente ou há muito tempo.

Por exemplo, o que aqueles que trabalham na indústria do açúcar podem aprender com o que aconteceu na regulação de setores como de gordura e sódio? O que a indústria de bebidas alcoólicas pode antecipar baseando-se em análises do que já ocorreu na indústria do tabaco? O processo de liberação de novos medicamentos no mercado pode repetir alguns passos de interação com stakeholders de governo envolvidos em casos anteriores? E para todas estas questões, haveria alguma simetria (atualmente, no passado recente ou distante) quando olhamos para casos ocorridos no Brasil, América Latina, EUA, Ásia ou Europa?

A terceira definição de estratégia envolve "olhar de cima", ou em termos de perspectiva. Esta abordagem holística busca mecanismos para formular estratégias e entender melhor o mundo que rodeia a empresa. Há empresas que construíram sua estratégia, por exemplo, como ideologias em torno deste conceito, como o McDonald’s - em todos os lugares onde opera, há a mesma "filosofia": uma loja estrategicamente bem localizada, limpa, segura e com ambiente bem iluminado, preços relativamente competitivos, serviço com um foco na resposta rápida, etc.

Esta maneira de pensar - buscando uma "visão mais ampla" - também pode ajudar o professional de RelGov para "ver o quadro completo" onde está atuando. Não só em relação à sua empresa (que por si só muitas vezes envolve diferentes segmentos), mas também concorrentes, fornecedores e potenciais novos entrantes, por exemplo. Na verdade, nesta área, este tipo de abordagem holística, envolvendo fatores tangíveis (ex. reduções de custo, maior geração de receitas, incentivos fiscais) e intangíveis (como reputação e imagem corporativa), é absolutamente fundamental.

O quarto "P" lida com a estratégia sendo entendida como posição. Esta é a visão predileta de autores como o professor de Harvard Michael Porter. Para ele, a estratégia está intimamente ligada ao posicionamento que a empresa assume perante seus concorrentes, clientes e outros players do setor em que atua, buscando uma e apenas uma estratégia competitiva genérica bem definida: diferenciação, baixo custo ou foco (nicho).

No caso de RelGov, quando pensamos em estratégia como posição, podemos fazer uma analogia com os tipos de manifestação que a área pode adotar com os seus principais interlocutores: (1) favorável, contrário ou neutro; (2) proativo ou reativo; (3) influenciador ou acompanhamento; (4) institucional ou setorial.

O primeiro tipo diz respeito à forma como a empresa irá posicionar-se a respeito de um determinado assunto (por exemplo, no que diz respeito a um projeto de lei que está sendo discutido no Congresso); a segunda, com a abordagem da ação, sendo mais "incisivo" ou não; o terceiro, para a forma de posicionamento da empresa, aproximando-se mais ou menos do assunto e/ou das partes envolvidas; e a quarta, que está relacionada com o processo e a conveniência estratégica da empresa de se envolver diretamente ou via setor (por meio da participação em associações profissionais ou setoriais, por exemplo) em determinados assuntos e/ou stakeholders selecionados de Governo.

¹ Termo utilizado no ambiente corporativo para designar as "partes interessadas" de forma abrangente.

Finalmente, o quinto "P", de "plot" (traduzido como manobra, truque), traz a interpretação de um aspecto "maquiavélico" da estratégia, trabalhando como um estratagema destinado a enfraquecer ou derrubar adversários e concorrentes, em processos de barganha e uso de poder e influência.

Aqui pode ser encontrada a associação mais comum com o trabalho que uma área de RelGov (também) executa: o famoso lobby, mas com uma interpretação muitas vezes injusta. As conversas nos bastidores com membros do Congresso e representantes de governos (legítimas, diga-se de passagem), com o objetivo de atender objetivos corporativos e/ou setoriais (como a necessária adequação de um determinado ambiente regulatório, por exemplo) muitas vezes leva essa conotação negativa.

Independentemente disso, o fato é que muitas vezes temos de usar manobras - sempre prestando atenção a questões éticas, que isso seja reforçado aqui - a fim de sensibilizar stakeholders, acelerar processos, chamar atenção para a importância de certas decisões, entre outros. A Figura 2 resume a aplicação dos 5 Ps da estratégia em RelGov:

Figura 2: Os 5 Ps da Estratégia em RelGov (adaptado de Mintzberg, 2006)

Após usar esta abordagem, propõe-se que estes conceitos não devem ser considerados como mutuamente exclusivos, mas de forma compatível e complementar, isto é, que a estratégia como posição ou encarada como uma perspectiva seja consistente com uma abordagem na forma de plano, padrão ou mesmo uma manobra.

Da mesma forma, o profissional de RelGov pode utilizar a abordagem dos 5 Ps ao desenvolver suas alternativas estratégicas e ao analisar possíveis caminhos a seguir para enfrentar os muitos desafios que surgem. O objetivo não é encontrar uma única solução, mas contribuir para enriquecer as discussões resultantes dessas diferentes abordagens, contribuindo positivamente para o seu desempenho.

Conclusão

Vários conceitos, modelos e ferramentas tradicionalmente utilizadas no campo da estratégia empresarial podem ser adaptados e/ou complementados para uso mais específico na área de RelGov. Quanto mais forem utilizados na prática, melhor compreendidos serão.

O objetivo final deve ser ajudar a "pensar" estrategicamente, ou seja, qualquer que seja o conceito, modelo ou ferramenta utilizada, ao aplicá-los sabemos que não teremos uma "bala de prata" ou "uma verdade única" que vai garantir 100% de sucesso - o importante é o resultado da aplicação combinada deles, que deverá permitir uma visão mais ampla na geração, desenvolvimento e condução de natureza estratégica de iniciativas na área de RelGov.

Espero que o esforço feito aqui para adaptar alguns dos conceitos desenvolvidos pelo professor Henry Mintzberg possa contribuir para a melhoria da complexa atividade desta área, com todas suas características únicas e nuances, auxiliando seus profissionais para melhorarem seu desempenho.

Referências

LAWTON, Thomas; DOH, Jonathan; RAJWANI, Tazeeb (2014). Aligning for Advantage. University Press.
MINTZBERG, Henry; AHLSTRAND, Bruce; LAMPEL, Joseph (2000). Safári de Estratégia. Ed. Bookman.
___ (2006). O Processo da Estratégia: Conceitos, Contextos e Casos Selecionados. Ed. Bookman.
NAVARRO, Rodrigo (2015). Relações Governamentais Estratégicas. Clube de Autores.
___ et al (2014). Estratégia de Empresas. Ed. FGV.

Nota: Este artigo é uma versão resumida de alguns trechos do livro "Relações Governamentais Estratégicas" (ISBN 978-85-919018-0-7, © Rodrigo Navarro 2015), disponível em www.clubedeautores.com.br.


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